聚焦政府领导职数减肥

——专访国家行政学院公共管理学部副主任马庆钰教授

1月11日闭幕的南京市十五届人大一次会议，选举产生了新一届南京市级国家机关领导人员。其中，正副市长从原来的12个变成了8个，减少了三分之一。经报道后，领导职数问题引起社会热议。领导职数应该如何设置？多少副职才算合理？如何对职数设置有效制约管理？就此问题记者进行了采访。

记者：南京市以及全国不少地方都进行副职“瘦身”，会有怎样的效果？

马庆钰：往浅层说，减少副职职数，会减少决策执行中多余的空间和时间节点，减少不必要的人为摩擦，不仅提高领导工作效率，而且还直接减少财政开支；此外，领导副职减肥，还会接下来带动政府所辖机构部门的副职甚至非领导职务瘦身，这会更容易一些。

往深层说，对副职领导职数设定的整顿，是行政改革中一个带有标志性的问题，这个动作再往下走，必定会牵扯到大部门制改革和编制管理的改革，也就是部门设置的科学化合理化和编制管理的规范化和法制化。

记者：如果领导职位特别是副职的安排不合理，会有哪些影响？

马庆钰：有明显后果和潜在影响两种。明显的后果是因为副职设置过多，会增加决策与执行的沟通与协商成本，一个决定在形成中的会签、审签、审批的空间与时间距离都会大大延长。

再一个是导致人浮于事或者反过来没事生事，人浮于事，由于副职太多，但分管的事情太少，领导成了聊天喝茶干私事的闲差；或者走向另一个极端是，因为管事情太少，自己为了显示自己的存在而到处制造事情，或者把手直接伸到下级部门中越俎代庖，结果是变成了一个扰民乱政的麻烦制造者。

还有一个大家普遍反感的，就是增加了财政的支出负担，增加一个副职领导，不仅是增加了决策执行的环节和沟通成本，而且增加的是办公面积、司机和车子、秘书，以及享受的有关待遇，一个地市级副职领导一年下来总要产生几十万的职务开支，这是明显的行政成本。最后还有一个潜在影响，就是败坏了执政党形象和官场风气，对组织文化具有很坏的示范性。

记者：从2007年开始，党委系统领导职数明确为1正2副，全国各地各级党委都照此配置领导职数，这个问题解决的好。那么，政府领导的副职数额是否也可以用法规限制？

马庆钰：党务相对来说比较单纯，好做一些，且效果也明显。这种解决问题的思路是对的，值得政府仿效。但是做起来大概会很复杂。

从长远看，必须通过充分发展市场经济来破除官本位文化，同时要真正继续推进政府职能减负，改变强势和全能政府的思维，这些需要长期的努力。从近期看需要将领导副职的减肥，放到行政改革的全局中来落实。具体而言就是紧密结合大部门制改革、编制管理改革，和相关法律的修订来推进，才是可行之计。

记者：如果要就此制定法律法规时要考虑哪些问题？

马庆钰：首先是，大部门制要大幅度推进，在一些地方政府的门户网站，会发现职能相近和重复设置的部门很多，有些属于市场和社会范围的职能仍然抓在政府手中。各地政府要进一步解放思想，像广东佛山的顺德那样大幅度合并和精简党政机构，如果政府所辖的部门大幅度减少，那样就有条件大幅度减少领导职数。

其次是，必须要进行中央和地方政府组织法的修订和单独立法。补充关于政府职能权限、内设机构、人员编制、岗位结构等内容，特别是要明确审定程序。

在此基础上，制定国务院所辖机构的组织条例，制定地方各级政府单独的组织法则，形成完备的政府组织法体系。要将职数设置中那些似是而非，语焉不详的地方具体化、数量化，应由组织法统一规定，可以根据地方发展差异、人口差异、财政差异留有弹性，但绝不能大，比如政府正副职可设1正4副，最多5副。

再次是，将领导职数减肥寓于编制法制化的改革中。编制管理既要定职能、定机构，更要在人员岗位设置上保持足够权威性，尤其是不仅对于内设机构的领导职数有发言权，也要对政府领导职数有发言权。

为此，根本途径是研究制定国家机构编制法，确定机构编制管理的法律地位。借鉴市场经济和政府管理比较成熟的国家在机构编制管理方面的经验，探索和实现机构编制立法。

与此同时，还要进行与公务员福利待遇平衡机制相关的调整。目标是将以领导职位为核心的利益分配原则，调整为按照资历、年限、功绩评价综合评价为依据的公务员利益分配标准。

要在现有公务员法的基础上，按照官员的资历、岗位评价和从业年限设定相应的级别晋升空间，然后根据级别来确定一个官员或者公务员的工资、奖金和福利等，而不仅仅与领导官位挂钩。这可能也是有利于减少副职职数的必要改革措施之一。（记者 柳霞）

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